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「规划词典」什么是国土空间规划中的”城镇开

作者: 365bet体育在线 来源: 未知 发布时间:2019-07-27

  在国外,又称“城市空间增长边界”(Urban Growth Boundary,简称 UGB)。

  ,当时伦敦外围规划了16公里宽的绿带,以控制城市蔓延。之后,美国为了解决城市无序蔓延的问题,也使用了UGB这一概念。

  ,是指根据地理空间的地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的,可进行城市开发或禁止进行城市开发建设区域的空间界限,即允许城市建设用地扩展的最大边界。

  既可以是有意识地保护城市所处区域内的自然资源和生态环境作为控制城市发展的刚性边界;也可以是合理引导城市土地的开发与再开发成为引导城市增长的弹性边界。

  我国空间治理进入到一个新的历史阶段,十九大明确指出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。划定、管控城镇开发边界成为国土空间规划的重要内容。

  (1)作为文件,首次出现城市增长边界,是2006年建设部《城市规划实施编制办法》,其中明确要求制定城市总体规划,要“研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围”。

  (2)2014年7月,住建部、国土部联合确定全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。城市增长边界从学术走向具体操作。

  (3)在试点的基础上,中央城市工作会议后中发〔2016〕6号文件,明确了划定“城市开发边界”的意图在于“加强空间开发管制”,“根据资源禀赋和环境承载能力,引导调控城市规模,优化城市空间布局和形态功能,确定城市建设约束性指标”。整体上体现的是“严控增量”的思路。

  (4)2017年十九大报告中提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”,成为认识“城镇开发边界”作用的新的聚焦点。

  (5)2019年1月,中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,再次强调科学划定“三区三线”,是协调国土空间规划中自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。

  但是我们在实际的规划编制中,“城镇开发边界”并没有作为强制性要求,在上一轮的城市总体规划中,这方面内容有的也仅以很小篇幅带过。

  城镇开发边界,已经从单纯控制城市蔓延、保护耕地,转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造新形势下国土空间的综合作用。

  三条控制线中的城镇开发边界划定工作,是最需要管理的线,也是与城镇乡村建设发展有最紧密互动关系的一条控制线。

  城镇开发边界所控制和引导的是有着高度复杂性和不确定性的对象,不仅涉及对资源环境的节约和保护问题,还涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题。

  城镇开发边界一旦确定以后,地方政府就必须尽最大努力,满足规划期末居住、工业、商业、娱乐及其他建设用地的需要。

  (1)有的城市把各个部门管理下的控制线采取“多规合一”手段,合并出“最大公约数”,划定“生态控制线”,并且与城镇开发边界二线合一,厦门的做法就是这样的。

  (2)有的城市,汇总各部门的用地需求,再扣除其中需要限制开发的空间,在适宜开发的空间中界定出一定范围作为城镇开发的边界。

  (3)有的城市,以城乡规划和土地利用规划两规衔接为基础,将土地利用规划中的扩展边界,就是允许建设区,加上有条件建设区作为具有一定规划期限的城镇开发边界,以规划建设用地规模的1.2倍左右(或者不超过规划期内增量建设用地规模的20%) 由此来控制量。

  (4)还有的城市,采用的是数字化支持系统进行空间增长情境模拟来划定城镇空间开发边界。

  (1)提出城镇开发边界是城市集中建设区的范围边界,是管控城市空间增长、引导建设用地、设施配套集中供给的政策边界。城镇开发边界内以城市建设行为为主导,限制开发边界外的建设用地增长,鼓励边界外低效建设用地有序腾退,腾退后的用地指标用于开发边界内建设用地布局,开发边界外以生态、农业、农村建设行为为主导。

  (2)划定方面,一是以“双评价”(链接:什么是国土空间规划的”双评价”?)为基础,确定生态和农业空间,不低于市域面积的2/3,城镇空间不高于市域面积1/3。将“三区三线(链接:国土空间规划如何划定”三区三线”)作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

  二是统筹空间资源和发展要素布局,结合城市建设现状与发展需求,推进城市集约用地、紧凑布局,促进城乡均衡发展。

  波特兰从1979年政策制定的背景,到什么层面,什么阶段划定城市增长边界,再到在什么范围内划定城市增长边界,用了40年的努力取得了今天的成绩。

  (1)1979版是为了稳定用地政策,不是为了限制增长,也有提高土地利用效率、保护基本农用地、提高公共服务设施效率的要求。

  (2)1994年编制了《2040 Growth Concept》,讨论城市增长模式的不同情景对城市发展的影响,并以此再划定城市增长边界。规划编制10年后, 2004年开展了对规划实施绩效的评估。

  (3)在1994版规划实施14年后,波特兰都市区发现城市增长边界周边地区的土地所有者一直位于不确定状态,不知道何时他们的土地被用于城市发展,不利于长期投资,于是出台了2011版城市储备地、乡村保留地划定,他们的城市储备地有点类似于我国的远期发展用地,乡村保留地有点类似于我国的禁建区的概念。

  以上三次都涉及到城市增长边界划定方法的变革,说明城市增长边界每年都在变化。

  波特兰共有三种城市增长边界调整的途径:一种是通过每6年一次的对于增长边界的评估,做出调整决定;一种是比较大面积的增长边界调整;还有一种是小面积的增长边界调整。

  尽管边界外蕴藏着巨大的土地开发潜力,但多年来能够实现有效管控的背后,不仅体现出社区的守法意识,而且反映了当地的治理水平,这其中不只是政府的努力,波特兰的非政府组织俄勒冈千友会在监督中发挥了巨大作用。

  (1)“城镇开发边界”不只是一根线,地方政府能否真正认识到划定城镇开发边界,要发挥的控制与引导作用是什么?地方政府能不能正视自己的实际管理能力,考虑开发边界划定的尺度。

  物理边界的勾画与划定后的开发边界,管理运营都有行政成本。如何阻止各方穷尽所有适建土地,也是现阶段应该聚焦的主要问题。

  (2)城镇开发边界,如果只是提出划定的技术方法,不去围绕政策实施的管理机制来研究,开发边界划定后,能否真正有效发挥作用,长效引导城市空间发展,成为真正意义上的政策工具,是要重点应对的。

  (3)划定城镇开发边界,对城镇空间增长趋势预测始终是个矛盾问题,现在虽有强大的新技术辅助和多信息点综合判断,但划定边界的过程,仍不可避免城镇发展的不确定性。为了“对冲”城镇开发边界带来的“限制”,有些城市直接划定了一个明显过大、甚至规模失当的大圈。

  (4)划定城镇开发边界,用放大规划用地规模的“倍数”来框定总量,能否实现“有效管控”是比较担忧的。

  (5)目前的遥感技术力量、监测信息平台和督查执法,在面对661个设市城市、1355个县、117个自治县、39888个乡镇(截止2017年12月31日民政部公布),监督实施城镇开发边界的工作量可想而知。

  城镇开发边界是一个结果,是在权衡了各种发展情景优劣,分析了各种空间结构,对于交通、用地等多因素影响的情况下做出的最后决定,任何一种城镇增长模式都对应一种城镇开发边界,划定城镇开发边界首先需要讨论采取哪种发展模式。

  划定城镇开发边界并不简单,这是一个过程,需要根据发展需求的不断变化,进行动态的维护与更新。

  城镇开发边界这根线,牵涉很多人、很多政府、很多组织的利益,围绕这根线的更好实施,光靠政府是远远不够的,需要各级政府实实在在地支持,更需要民众真真切切地支持。

  2. 张兵 林永新 刘宛 孙建欣《城镇开发边界与国家空间治理--划定城镇开发边界的思想基础》365bet体育在线

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